加強制度建設健全決策程序
将北(běi)京城市副中(zhōng)心建設運行納入法治軌道
北京村邦投资有限公司黨委書(shū)記、董事長李長利
（首都建設報 2018年10月10日刊發）
京津冀協同發展戰略是習近平新時代中(zhōng)國特色社會主義思想的重要内容。北(běi)京城市副中(zhōng)心是破題之作，承載着疏解提升中(zhōng)心城區、優化首都功能的曆史性責任，肩負着建設國際一(yī)流的和諧宜居之都示範區、新型城鎮化示範區和京津冀區域協同發展示範區的曆史使命，也是踐行創新、協調、綠色、開(kāi)放(fàng)、共享五大(dà)發展理念的實戰地。這是曆史性的戰略選擇，我(wǒ)們要以習近平新時代中(zhōng)國特色社會主義思想和黨的十九大(dà)精神爲指引，按照城市化的建設規律，更加努力建設好、運行好城市副中(zhōng)心。
今年是改革開(kāi)放(fàng)四十周年，北(běi)京城市副中(zhōng)心建設可以成爲新一(yī)輪改革的試驗田。改革的目的是解決體(tǐ)制瓶頸問題，破除制約發展制度性問題，改革重點也從原來的外(wài)部突破、創新、發展，轉向内在的制度創新。制度創新離(lí)不開(kāi)法治的保障，法治保障将更好保證城市副中(zhōng)心快速、可持續發展，也是全面依法治國背景下(xià)的必由之路。因此，要在城市副中(zhōng)心率先形成法治化環境，建成全國法治示範區。
一(yī)、行穩緻遠需要納入法治軌道。
北(běi)京城市副中(zhōng)心建設運行中(zhōng)，我(wǒ)們面對的改革發展穩定任務之重前所未有，矛盾風險挑戰之多前所未有。我(wǒ)們必須堅定不移貫徹全面推進依法治國等“四個全面”思想，創造性地運用制度創新，深化改革、推動發展、化解矛盾、維護首都穩定。城市副中(zhōng)心建設到哪裏，全面深化改革攻堅到哪裏，法治建設就應跟進到哪裏。運用制度創新爲城市副中(zhōng)心建設運行導航，發揮制度的引領作用，确保全面有秩序的攻堅戰和持久戰，不走彎路，不走岔道，引領京津冀協同發展。
二、主體(tǐ)職責需要納入法治軌道。
當前體(tǐ)制下(xià)的政府四大(dà)職能均需要制度來保障，其中(zhōng)經濟調節和公共服務屬于政府的間接管理職能，市場監管和社會管理則是政府的直接管理職能。城市副中(zhōng)心的功能定位和曆史任務，需要把創新體(tǐ)制、轉變職能用法規的形式體(tǐ)現，一(yī)些重要行政管理領域，尤其是行政執法領域迫切需要先行立法，以制度保障工(gōng)作進行。城市副中(zhōng)心建設運行需要充分(fēn)發揮市場組織、社會組織和公衆力量。如果這些主體(tǐ)沒有得到制度上的有序整合，運行階段就會趨于碎片化。如果過度依賴行政管制工(gōng)具，容易形成工(gōng)具選擇上的“路徑依賴”，直接影響新工(gōng)具的選擇運用，實施成本十分(fēn)高昂。因此，要以法治引領、規範、保障政府活動。以法治引領政府活動，就是重點聚焦立法和決策活動；以法治規範政府活動，就是重點聚焦執行和監督環節，而以法治保障政府活動，就是重點聚焦法治社會建設、法治人才培養、法治理念培育、法治環境營造等要素。
三、改革創新需要納入法治軌道。
北(běi)京城市副中(zhōng)心肩負着新時代改革創新的使命，改革創新可以打破束縛生(shēng)産力發展、社會文明進步的陳舊(jiù)制度，實現跨越式發展。這“破舊(jiù)立新”體(tǐ)現的是兩種截然相反的價值理念，如何解決這個矛盾并處理好兩者的關系，是城市副中(zhōng)心面臨的一(yī)個現實難題。既要繼續改革創新，又(yòu)要把改革創新納入法治軌道，以高超的智慧實現“破舊(jiù)立新”的統一(yī)。目前，企業家和投資(zī)者既看重有沒有紅頭文件作爲政策支持，也看重有沒有法律法規作爲政策依托，僅僅依靠政策優惠獲取發展動力的時代已經過去(qù)，以法治促改革、促創新，才能增強未來發展制度創新核心競争力。
四、國際化、市場化、信息化需要納入法治軌道。
京津冀要建設世界級城市群、區域整體(tǐ)協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生(shēng)态修複環境改善示範區。北(běi)京城市副中(zhōng)心恰是京津冀協同發展的破題之作，着力于提高城市副中(zhōng)心的國際化、市場化、信息化、法治化水平是發展的基本途徑。京津冀地區必将是新時代經濟發展最快、最具活力、貿易往來最頻(pín)繁的區域，迫切需要率先成爲國際化、市場化、信息化、法治化地區，完善軟環境。國際化、市場化、信息化、法治化是一(yī)個完整的體(tǐ)系，其中(zhōng)法治化是規則和保障，法治化也是全世界通行的規則和語言。
近年來，市區相關部門堅持立良法、求實效、助改革、促善治，爲推動國際一(yī)流的和諧宜居之都建設提供了堅強法治保障。在“四個全面”背景下(xià)，體(tǐ)制改革、職能轉變、機制創新離(lí)不開(kāi)法治保障，法治保障也是城市副中(zhōng)心深化改革順利進行的強大(dà)動力。對此，建議采用以下(xià)五個機制，進一(yī)步推動北(běi)京城市副中(zhōng)心的法治建設。
一(yī)是完善法律法規供給機制。
北(běi)京城市副中(zhōng)心是京津冀協同發展示範區，屬于國家戰略。因此，需要建立發現和有效回應法治需求的統籌協調機制，預先在京津冀人大(dà)立法項目協同辦法框架下(xià)，尋求合理路徑，最大(dà)程度利用可利用的資(zī)源，爲城市副中(zhōng)心作爲京津冀協同發展示範區服務，推進城市副中(zhōng)心綜合配套改革在京津冀協同發展過程中(zhōng)取得實效。可以根據副中(zhōng)心發展的現實立法需求，建立近期和中(zhōng)長期副中(zhōng)心立法項目規劃。在認真學習研究黨的十九大(dà)精神，習近平總書(shū)記關于京津冀協同發展重要講話(huà)和黨中(zhōng)央、國務院關于城市副中(zhōng)心建設要求的基礎上，對北(běi)京城市副中(zhōng)心立法需求進行系統研究，提出急需立法項目建議，制定未來幾年拟制定的法律目錄。比如是否可以考慮制定“北(běi)京城市副中(zhōng)心建設條例”，對副中(zhōng)心建設過程中(zhōng)的管理體(tǐ)制、管理機構、管理職能等重要事項做出進一(yī)步明确規定，同時将戶籍、人口、房地産、醫療、教育、與河北(běi)廊坊北(běi)三縣的關系等涉及副中(zhōng)心建設的重大(dà)政策法治化。
二是健全區域立法協同機制。
要處理好北(běi)京城市副中(zhōng)心建設與周邊發展關系。蔡奇書(shū)記多次要求，要深入思考城市副中(zhōng)心如何在疏解非首都功能上發揮示範帶動作用，輻射帶動東部地區發展，進而輻射促進廊坊北(běi)三縣的區域協同發展。城市副中(zhōng)心要打造全面協調發展示範區，對京津冀協同發展起到帶動作用，促進城鄉區域、經濟社會、資(zī)源環境協調發展，必須在制度上處理好與周邊發展的平衡，在制度上樹(shù)立整體(tǐ)的發展觀。因此，與京津冀協同發展密切相關的地方性法規應盡可能協調一(yī)緻。比如關于土地、規劃、統計等方面的法律法規，京津冀立法機構可提前謀劃，提前通氣，提前溝通并形成一(yī)緻。
三是構建法律資(zī)源使用機制。
在法治統一(yī)前提下(xià)充分(fēn)用足現有法律資(zī)源。一(yī)方面是在法治框架下(xià)處理好市場與政府作用的關系。新時代經濟發展轉型新特征是發揮市場在資(zī)源配置中(zhōng)的決定性作用，同時更好發揮政府的作用。問題是如何平衡好二者關系，在短時間内，政府可以集中(zhōng)力量把城市副中(zhōng)心建設成一(yī)個初具規模的新城，但建成以後城市的發展是否具有可持續性，是否充滿活力，還需要通過法治使市場與政府作用保持平衡。另一(yī)方面是在法治框架處理好規劃變動與規劃權威性關系。“一(yī)張藍(lán)圖繪到底”是保證規劃得到較好實現，北(běi)京城市總體(tǐ)規劃的權威性、法定性非常重要。如果規劃有變動，也一(yī)定是在法理依據條件下(xià)。
四是推動規章形成法規機制。
對需要協同制定地方性法規的事項，可以先協同制定政府規章，既可以争取地方立法的時間，又(yòu)可以爲人大(dà)制定地方性法規積累經驗。此外(wài)，京津冀有關部門簽訂了大(dà)量區域合作的框架性協議，很多涉及城市副中(zhōng)心和廊坊北(běi)三縣，涉及經濟、科技、教育、醫療、文化等衆多方面，對其中(zhōng)比較成熟的、可推廣複制的規範性内容，可考慮上升爲法律法規。對于部分(fēn)地方規章帶來的行政權力，建議在市委市政府的支持下(xià)，在城市副中(zhōng)心建設領導小(xiǎo)組的帶領下(xià)，讓城市副中(zhōng)心相關區域率先在特定領域實施相對集中(zhōng)行政許可權，如授予區政府在土地跨區域平衡、城市建設子規劃制定、城市管理等方面更多的行政權力。
五是建立有法必依運行機制。
相關法律法規制定之後，有法必依，依法行事就是關鍵。因此要加快完善适應改革發展要求的法律服務體(tǐ)系，努力打造法律服務高地；建立重大(dà)行政決策清單，嚴格執行公衆參與、專家論證、風險評估、合法性審查和政府集體(tǐ)讨論決定等法定程序；完善執法程序，探索建立行政執法公示制度，全面實施行政執法全過程記錄制度，嚴格執行重大(dà)執法決定法制審核制度，健全行政裁量權基準制度；建立健全鼓勵幹事創業的容錯免責機制，積極營造支持改革、鼓勵創新、寬容失敗的社會氛圍和法治環境等。
總體(tǐ)來說，北(běi)京城市副中(zhōng)心屬于京津冀協同發展戰略的示範區，涉及體(tǐ)制、職能、機制等多個方面制度創新，這些都離(lí)不開(kāi)法治爲新時代深化改革提供強大(dà)動力和有力支持。相信通過多方努力、多方探索、多方論證，加強制度建設，健全決策程序，一(yī)定能把北(běi)京城市副中(zhōng)心建設運行納入法治軌道，将城市副中(zhōng)心建設成爲規範高效、公平正義、安全穩定、和諧有序的法治示範城區。
